Siamo
a luglio…
che
ne è della riscrittura delle Indicazioni nazionali?
E luglio ferve, dice il poeta, e il
canto d’amor vola… ma il pian non sembra affatto laborioso… Che cosa fa
l’Amministrazione per la riscrittura delle
Indicazioni? Fino a quando le nostre istituzioni scolastiche autonome dovranno
subire l’insulto di lavorare con delle Indicazioni il cui carattere è
transitorio, e, per di più, di norma [1]? Una
stravaganza tutta italiana!?
E,
soprattutto, quand’è che delle Indicazioni nazionali non saranno una brutta
copia dei programmi ministeriali di un tempo, ma, veramente, la definizione di
quelle “norme generali sull’istruzione” e la “determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni” che le istituzioni scolastiche devono garantire
su tutto il territorio nazionale?
Ma,
le Indicazioni di cui disponiamo rispondono ai principi del nuovo articolo 117
della nuova Costituzione? Vediamo!
I programmi ministeriali di un tempo,
prescrittivi e concepiti per una scuola fortemente centralizzata dovevano
essere ampi, esaustivi, in quanto non solo dovevano dare il là dei contenuti e
degli obiettivi, ma anche il senso dell’asse culturale storico-scientifico
e civile che la nostra scuola repubblicana, pubblica e laica, aveva adottato in
virtù degli stessi principi fondanti della Carta costituzionale del ’47.
Le
cose sono cambiate in più di 50 anni! L’articolo 114 della nuova Costituzione
delinea e fonda uno Stato diverso, non più un primus
super partes (per la Costituzione del ’47 “la
Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e
Comuni”), ma un primus inter
pares (per la Costituzione del 2001 “la
Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane,
dalle Regioni e dallo Stato”)!
Le
Regioni, oggi, hanno potestà di legislazione concorrente in materia di
istruzione e di legislazione esclusiva in materia di istruzione e formazione
professionale [2].
E i piani di studio prevedono anche una quota riservata alle Regioni (art. 2,
c. 1, punto f della legge 53/03). Il tutto nel pieno rispetto dell’autonomia
delle istituzioni scolastiche, che costituisce oggi un principio
costituzionalmente garantito.
Siamo
così passati da una scuola che applica ed eroga programmi prescritti dallo
Stato centrale ad una scuola che costruisce i suoi percorsi di studio in forza
della sua autonomia nel contesto di norme che hanno un duplice scopo: garantire
un tessuto culturale ed educativo comune a tutto il Paese; garantire che il
servizio erogato dalle scuole non scenda al di sotto di quei livelli essenziali
che lo Stato ha il pieno diritto di individuare e definire.
Chiavi di lettura o chiavi di
scrittura?
Ma le Indicazioni nazionali – quelle di
cui oggi disponiamo – rispondono a questi due principi? Riescono a coniugare le
due istanze, assolutamente nuove per la scuola della nostra Repubblica che si
avvia verso un assetto federale? A nostro avviso, no! Ed è per questo che urge
una loro riscrittura! Vediamo!
In
quanto al primo principio, relativo alle norme generali sull’istruzione, le Indicazioni
– a giudizio di tutti gli osservatori, dei disciplinaristi
in primo luogo – sono estremamente povere e di basso profilo culturale. E’
certo che dobbiamo adottare una chiave di lettura diversa
rispetto a quella a cui eravamo soliti leggendo i programmi di un tempo! Quelli
erano programmi prescrittivi, queste sono Indicazioni, pur sempre prescrittive, ma – potremmo dire – a maglie larghe!
Il fatto è, però, che chi ha scritto le Indicazioni non ha adottato, o non è
stato capace di farlo – una chiave di scrittura diversa! E le ha
scritte tendendo sott’occhio i programmi del ’79 e dell’85! Per cui le
Indicazioni, che dovrebbero essere indicazioni e non programmi,
di fatto sono programmi riveduti e corretti – o scorretti! – asciugati,
impoveriti, disordinati, raffazzonati! Le maglie larghe che avrebbero dovuto
ispirarle e caratterizzarle non ci sono! Sono solamente maglie assai
sfilacciate!
In
quanto al secondo principio, di cui al nuovo articolo 117, le Indicazioni
dovrebbero determinare i livelli essenziali delle prestazioni al di sotto dei
quali nessuna istituzione scolastica autonoma può scendere! Ma, questi livelli
sono indicati, sono definiti, sono determinati? Si evincono dal testo?
Assolutamente no!
E
non è sufficiente quella epigrafe in corsivo che sottotitola e dovrebbe
esplicitare e argomentare i paragrafi relativi agli Obiettivi specifici di
apprendimento. Leggiamola insieme: “Al termine di… la scuola ha
organizzato per lo studente attività educative e didattiche che hanno avuto lo
scopo di aiutarlo a trasformare in competenze personali le seguenti
conoscenze e abilità disciplinari”.
A
questo proposito occorre fare alcune considerazioni, di carattere linguistico-semantico, se ci è concessa questa espressione,
e di merito.
Le
tre righe tortuose e impasticciate della epigrafe – o meglio di tutte le
epigrafi che introducono i singoli obiettivi specifici – dovrebbero costituire
il clou concettuale dell’intera operazione Indicazioni! La svolta
avviata dall’articolo 117 è essenzialmente qui! Il discorso, in poche parole,
dovrebbe essere questo: ogni istituzione scolastica autonoma dispone delle
seguenti risorse, eguali per tutto il territorio nazionale, in relazione ai due
ambiti che sostanziano una attività educativa, quello contenutistico-culturale
c quello istituzionale-organizzativo, amministrativo,
gestionale.
Su
questo versante, però, l’epigrafe è assai carente. Tutto è centrato sugli
obiettivi specifici di apprendimento, che sono chiamati in causa in quanto era
doveroso il richiamo al dpr 275/99, in cui,
all’articolo 8, relativo ai curricoli, si dice testualmente che, tra i compiti
del Miur, vi è quello di definire gli obiettivi
generali del processo formativo e gli obiettivi specifici di
apprendimento relativi alle competenze degli alunni. Ed è in questa
indicazione che nasce il pasticcio: si verifica una contaminazione, non
esplicitata – e/o, a nostro avviso, non tenuta nel conto dovuto! – tra ciò che
recita l’autonomia (il dpr è del ’99) e ciò che
recita l’articolo 117 (la nuova Costituzione è del 2001)!
Il
pasticcio è il seguente. Occorre considerare questi due adempimenti:
1) lo Stato legifera in materia di
obiettivi e li pone come traguardi che le scuole devono proporre ai loro
studenti (si vedano il dpr 275 e la voce norme
generali sull’istruzione di cui all’articolo Cos. 117);
2) ma lo Stato legifera anche in materia
dei livelli essenziali delle prestazioni che ciascuna istituzione
scolastica si deve impegnare a garantire (si veda l’articolo Cos 117; si tratta
di una indicazione non presente nel dpr 275 in quanto
precedente alla riforma costituzionale).
I
due adempimenti devono essere distinti e non possono e non debbono essere
confusi! Le Indicazioni invece li confondono per cui gli obiettivi specifici di
apprendimento finiscono con il costituire il corredo di cui le scuole
dispongono per aiutare lo studente a realizzare le sue competenze
personali. Ciò che conta nelle Indicazioni sono quest’ultime. E gli
obiettivi specifici, che sono primari nel dpr
275, nelle Indicazioni diventano secondari, strumentali al
raggiungimento delle competenze personali degli studenti. E allora, se gli
obiettivi specifici costituiscono uno sfondo, un riferimento, ciò che invece
acquista rilievo – sempre stando alle Indicazioni – sono gli obiettivi
formativi, di conio assolutamente nuovo nelle Indicazioni e non presenti –
e giustamente! – nel citato articolo 8 del dpr
275/99. Alle scuole, sempre in base a questo articolo, spetta il compito di
determinare i curricoli, ma il concetto di curricolo sembra estraneo alla
filosofia delle Indicazioni!
Da
questo pasticcio terminologico-semantico consegue una
macchina operativa assolutamente stravagante, non confortata da nessuna ricerca
pedagogico-didattica: gli obiettivi specifici
devono essere ben conservati nel cassetto degli attrezzi, e gli insegnanti sono
tenuti a costruire un’altra serie di obiettivi, quella degli obiettivi
formativi! Il che non sarebbe in sé sconvolgente: in sede di programmazione
educativa e didattica gli insegnanti hanno sempre lavorato adattando, curvando,
riscrivendo gli obiettivi dei programmi alle concrete situazioni in cui operano
con i loro studenti. E’ sconvolgente il fatto che obiettivi di apprendimento siano
considerati nelle Indicazioni come risorse a disposizione delle scuole,
e non come obiettivi da proporre agli studenti!
E
delle reali e concrete risorse di cui le scuole debbono disporre in quanto
livelli essenziali per garantire l’efficacia degli insegnamenti e quel successo
formativo, di cui al dpr 275, art. 1, c 2, non
c’è assolutamente traccia.
Il che significa che gli estensori
delle Indicazioni hanno preso un grosso abbaglio! Hanno scritto le Indicazioni
come se dovessero essere dei Programmi! Una chiave di scrittura
assolutamente errata!
Stando
ai due adempimenti dell’articolo 117 (le norme generali dell’istruzione
e i livelli essenziali delle prestazioni al di sotto dei quali le
istituzioni scolastiche non possono scendere), le Indicazioni nazionali
relative ai diversi segmenti del sistema nazionale di istruzione debbono essere
tutt’altra cosa rispetto ai vecchi Programmi ministeriali, non una loro rimasticazione.
Le
Indicazioni dovrebbero dare indicazioni, appunto, su due versanti:
1) quello culturale, educativo e pedagogico
didattico, quello dei macroobiettivi, cioè degli obiettivi
generali del processo formativo e degli obiettivi specifici di
apprendimento relativi alle competenze degli alunni – come si esprime il dpr 275 – proposti come traguardi per gli studenti;
2) quello
delle risorse di cui le istituzioni scolastiche devono disporre per garantire i
livelli essenziali del servizio – in ordine all’adempimento dell’articolo Cos.
117, c. 2, lettera n.
Com’è noto, il punto 2) nelle
Indicazioni è totalmente assente! Quando, invece, avrebbe dovuto costituire
l’elemento forte, caratterizzante, innovatore, in relazione al nuovo ordine che
deriva dal Titolo V!
A
questo proposito, occorre ricordare che non partiamo da zero! Forse lo slogan
del punto e a capo ha indotto il Miur al clamoroso abbaglio.
Una
esperienza nel senso dell’attenzione alle risorse e della loro valorizzazione
la nostra scuola la ha già fatta quando negli anni Novanta, a seguito del
dibattito avviato con la legge 241/90, che detta nuove norme in materia di
procedimento amministrativo, si cominciò a ragionare in termini di
Carta dei servizi. Con il DPCM del 19 maggio ’95 fu effettuata una “prima
individuazione dei settori di erogazione dei servizi pubblici ai fini della
emanazione degli schemi generali di riferimento di Carte dei servizi pubblici”.
E i settori individuati furono la Sanità, l’Assistenza e la Previdenza sociale,
l’Istruzione, le Comunicazioni, i Trasporti, l’Energia elettrica, l’Acqua e il
Gas. Per quanto riguarda l’Istruzione, con il DPCM del 7 giugno ’95 fu emanato
lo “schema generale di riferimento della Carta dei servizi scolastici”.
Ebbe
così inizio la stagione delle Carte dei servizi che tutt’ora interessa tutto
l’ampio settore della Pubblica amministrazione e dei servizi pubblici. Ma, per
quanto riguarda la scuola, dopo un primo timido e impasticciato avvio – lo
schema di riferimento suscitò non poche perplessità e discussioni! – tutto
cadde in breve nel dimenticatoio! Eppure la Carta dei servizi costituiva il
primo nucleo dell’avvio di una erogazione diversa del servizio, meno
centralizzata e più autonoma e responsabile!
Seguirono
anni assai interessanti sulla via del “decentramento” e della autonomia. La
“legge madre” dell’autonomia fu varata nel ’97 (l’ormai storica legge 59/97:
“delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa”). L’autonomia delle istituzioni scolastiche
venne sancita con il citato dpr 275/99. E la marcia
dell’autonomia investì anche la stessa Costituzione: venne riscritto il Titolo
V che, approvato dal referendum popolare confermativo, divenne la legge
costituzionale 3/2001.
Chi
è deputato a “riscrivere” le Indicazioni nazionali dovrebbe riflettere su
questo cammino, deve elaborare quegli obiettivi di cui al dpr
275, considerando tutta la dignità e lo spessore formativo che obiettivi di
apprendimento a livello nazionale debbono avere. E, soprattutto, deve indicare
quali sono i livelli essenziali delle prestazioni che le istituzioni
scolastiche autonome devono offrire in termini di risorse. E nella voce risorse
trovano posto sottovoci determinanti, quali, ad esempio: le risorse
economico-finanziarie, gli organici, le strutture e le attrezzature, le
dotazioni e i servizi, i monte ore per insegnati ed alunni, la sicurezza, e
così via… il tutto in termini di standard e di fattori di qualità!
Ovviamente,
il discorso è complesso: sono tutti indicatori da esplodere nei loro dettagli,
sui quali sono chiamati in causa anche altri soggetti, le istituzioni che sul
territorio hanno responsabilità e funzioni nei confronti del servizio
scolastico Ma è questa la via da percorrere, se si vogliono scrivere
Indicazioni che costituiscano un impegno per l’Amministrazione centrale ed un
impegno per le istituzioni scolastiche!
La
stagione dei bla bla bla non paga mai e dovremmo chiuderla per sempre!
Ma…
a proposito… e le Indicazioni per il secondo ciclo???
Roma,
giugno 2004
[1] Si vedano gli articoli 12, 13 e 14 del dlgs 59/04.
[2] Tra breve passerà alla discussione il provvedimento già approvato dal Senato con cui si modifica il Titolo V; vi si legge testualmente, tra l’altro: “Spetta alle Regioni la potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie:… organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico delle Regioni”.